結(jié)合近年來的工作實(shí)踐,文章對(duì)清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行了分析、探討。
以改革思維審視清理工作的重大意義
伴隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入的高效便捷,“入門易、退出難”等棘手問題隨之出現(xiàn)。在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下,由于退出渠道不暢,市場(chǎng)主體注銷程序復(fù)雜,耗時(shí)較長(zhǎng),注銷成本較高。市場(chǎng)主體退出難問題已經(jīng)成為一個(gè)棘手的社會(huì)問題。長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)過多,迫使監(jiān)管部門采取吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手段清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè),在一定程度上緩解了“退出難”問題。
清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)的需求越來越迫切。認(rèn)識(shí)新情況,解決新問題,具有特殊意義。
清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序發(fā)展。在商事制度改革背景下,構(gòu)建更加完善、高效、順暢的市場(chǎng)退出機(jī)制,是時(shí)代發(fā)展的客觀要求。
清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)有利于促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)過多,在一定程度上踐踏了社會(huì)信用體系規(guī)制,破壞了誠(chéng)實(shí)信用原則,影響了公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,也有悖公序良俗,與新時(shí)代、新要求格格不入。
清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)切合“放管服”要求。放得更活、管得更嚴(yán)、服得更好,是我們的追求。長(zhǎng)春市工商局從2015年開始探索對(duì)多年未年報(bào)的長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)清理。2016年開始,長(zhǎng)春市工商局對(duì)長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)開展常態(tài)化吊銷清理工作。各分局根據(jù)實(shí)際情況不定期自行組織開展,依法作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定。幾年來,全市累計(jì)吊銷13584戶長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照,有效緩解了商事制度改革以來“準(zhǔn)入”與“退出”的突出矛盾,提升了存量企業(yè)質(zhì)量。
準(zhǔn)確把握清理工作中存在的問題
(一)連續(xù)兩年未進(jìn)行年報(bào)的長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加。清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作的主要措施是批量吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照對(duì)企業(yè)來說是極為嚴(yán)厲的行政處罰。長(zhǎng)春市工商局在開展此項(xiàng)工作時(shí),標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格,對(duì)網(wǎng)上立案、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)、調(diào)取證據(jù)、文書送達(dá)、批量吊銷等,都作出十分詳細(xì)的規(guī)定,并且由相關(guān)業(yè)務(wù)處室進(jìn)行全程指導(dǎo)。為了提高企業(yè)年報(bào)率,夯實(shí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),為政府科學(xué)決策提供支持,清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作的時(shí)間往往集中在每年年報(bào)截止日期之前。工作量龐大,時(shí)間集中,導(dǎo)致清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作的行政成本增加。
(二)要求恢復(fù)經(jīng)營(yíng)的被清理企業(yè)增多。依據(jù)《工商總局、稅務(wù)總局關(guān)于清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》,清理工作的對(duì)象是連續(xù)兩個(gè)年度未依法報(bào)送年度報(bào)告且未進(jìn)行納稅申報(bào)的企業(yè)。長(zhǎng)春市工商局在此基礎(chǔ)上,對(duì)擬實(shí)施吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照行政處罰的對(duì)象嚴(yán)格篩選。對(duì)存在涉訴案件、在建工程的,改制企業(yè)股東之間存在糾紛的,股份合作制企業(yè)、集體所有制企業(yè)出資人不明確等情形的,不作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰決定。即使如此,作出擬吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰決定或正式作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰決定后,要求恢復(fù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的被吊銷企業(yè)數(shù)量仍然增多,情況較為復(fù)雜。對(duì)此目前尚無有針對(duì)性的操作規(guī)程,基層各部門對(duì)于法條的理解也不盡一致。對(duì)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的市場(chǎng)主體的恢復(fù),基層存在操作不規(guī)范、執(zhí)法尺度不一致的問題。
雖然清理對(duì)象經(jīng)過嚴(yán)格篩選,但是不能排除有一部分被清理企業(yè)仍然有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的意愿。這樣的企業(yè)遺憾退市,對(duì)于市場(chǎng)活力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力來說無形中是一種抑制,同時(shí)也不利于保護(hù)相關(guān)債權(quán)人的利益。
(三)被吊銷企業(yè)不履行注銷程序,未真正退出市場(chǎng),隱藏風(fēng)險(xiǎn)較大。長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照即被剝奪經(jīng)營(yíng)資格,企業(yè)不能再?gòu)氖氯魏谓?jīng)營(yíng)活動(dòng),但是企業(yè)的主體資格仍然存在,并未真正完成退出市場(chǎng)。根據(jù)《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定,企業(yè)在被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后,必須經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)注銷登記;公司終止,企業(yè)的主體資格隨之消滅,企業(yè)才真正完全退出市場(chǎng)。
在清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作實(shí)踐中,大批受到吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰的企業(yè)未按照法律規(guī)定完成清算、注銷程序,并未真正退出市場(chǎng)。出現(xiàn)這種情況的弊端顯而易見:一方面,這些企業(yè)如果負(fù)有債務(wù),不經(jīng)清算、注銷程序,就無法實(shí)現(xiàn)既有債權(quán)人的利益,甚至有一些企業(yè)利用營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷而惡意逃避債務(wù);另一方面,企業(yè)仍有可能繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),進(jìn)行新的交易,增加交易風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)不穩(wěn)定因素。
對(duì)完善常態(tài)化清理工作的思考
(一)強(qiáng)化法律支撐,加快信息化平臺(tái)建設(shè),切實(shí)發(fā)揮聯(lián)合懲戒效力。長(zhǎng)春市目前由市工商局牽頭,多部門參與制定和簽署了《長(zhǎng)春市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》。聯(lián)合懲戒雖有法律依據(jù),但是法律依據(jù)較為分散。在實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)國(guó)家和地方層級(jí)立法,對(duì)聯(lián)合懲戒的制度化、規(guī)范化、統(tǒng)一化在法律法規(guī)層面進(jìn)行規(guī)制,為協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒提供法律支撐和制度保障。
實(shí)施聯(lián)合懲戒,準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信用信息共享是關(guān)鍵,信息平臺(tái)的搭建則是基礎(chǔ)。7月1日,由長(zhǎng)春市工商局自主研發(fā),依托國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)運(yùn)行的長(zhǎng)春市聯(lián)合懲戒平臺(tái)正式上線運(yùn)營(yíng)。該平臺(tái)的限制信息模塊,具備讓一條失信信息“人盡皆知”的功能,真正發(fā)揮“一處失信,處處受限”的懲戒作用。該平臺(tái)能實(shí)時(shí)接收多個(gè)部門傳遞的失信信息。信用信息共享后,各部門再利用各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)施專項(xiàng)懲戒。
目前,各部門聯(lián)合懲戒工作較為松散,聯(lián)合懲戒效果受到影響。在實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步理順工作機(jī)制,牽頭部門應(yīng)加強(qiáng)工作指導(dǎo)、督促和檢查,細(xì)化任務(wù)分工,強(qiáng)化工作考核,切實(shí)發(fā)揮聯(lián)合懲戒的作用。
(二)探索建立企業(yè)停業(yè)、復(fù)業(yè)登記制度,減少清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)的“誤操作”。在清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作中,經(jīng)常出現(xiàn)被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)要求恢復(fù)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況。針對(duì)這種情況,應(yīng)探索建立企業(yè)停業(yè)、復(fù)業(yè)登記制度,允許企業(yè)根據(jù)經(jīng)營(yíng)需要向登記機(jī)關(guān)主動(dòng)申請(qǐng)停業(yè)和恢復(fù)營(yíng)業(yè)。進(jìn)行停業(yè)登記的企業(yè)不再作為企業(yè)年報(bào)的基數(shù),停業(yè)期間需接受登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管。登記機(jī)關(guān)對(duì)停業(yè)期限作出明確規(guī)定,停業(yè)期限屆滿不準(zhǔn)備繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè),應(yīng)自行解散,并履行清算、注銷程序退出市場(chǎng)。在停業(yè)期限內(nèi),如停業(yè)條件消失,應(yīng)向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)業(yè)登記,經(jīng)登記機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可重新經(jīng)營(yíng)。對(duì)于未申請(qǐng)停業(yè)登記擅自停止經(jīng)營(yíng)的企業(yè),可按照《公司法》第二百一十一條規(guī)定進(jìn)行處罰。建立停業(yè)、復(fù)業(yè)登記制度,可以賦予面臨經(jīng)營(yíng)困境但仍然有意經(jīng)營(yíng)的企業(yè)一定回轉(zhuǎn)余地,有利于激發(fā)市場(chǎng)活力,同時(shí)也避免清理工作中出現(xiàn)“誤操作”,將面臨困境但仍有可能恢復(fù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)強(qiáng)制退市。
(三)明確被吊銷企業(yè)救濟(jì)路徑,規(guī)范操作程序,統(tǒng)一執(zhí)法尺度。在依據(jù)現(xiàn)行商事主體法律法規(guī)進(jìn)行清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作中,對(duì)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照企業(yè)申請(qǐng)恢復(fù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的問題要予以重視。
在擬作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰階段,擬被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照企業(yè)的主要救濟(jì)途徑為申請(qǐng)聽證。依據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件聽證規(guī)則》,在作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照行政處罰之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求進(jìn)行聽證的權(quán)利。在擬作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰階段,因大部分長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)情況特殊,一般只能采用公告方式送達(dá)行政處罰聽證告知書、行政處罰決定書。當(dāng)事人如果在此階段對(duì)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰有異議,應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)聽證。工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門在接到當(dāng)事人申請(qǐng)后,按照相關(guān)規(guī)定舉行聽證。
在已作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰以后,被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照企業(yè)的主要救濟(jì)途徑為在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。除此之外,有很多企業(yè)在被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后會(huì)直接向工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門申請(qǐng)恢復(fù)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在這種情況下,是否可以更改作出的處罰決定恢復(fù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照?按照什么程序恢復(fù)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照?對(duì)這些問題目前尚無有針對(duì)性的操作規(guī)程。依據(jù)《行政處罰法》第五十四條第二款:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰,有權(quán)申訴或者檢舉;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。”工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)作出的行政處罰決定,是有權(quán)主動(dòng)改正的,但在清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作實(shí)踐中,對(duì)于恢復(fù)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的操作程序、可恢復(fù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的相關(guān)要件都沒有明確規(guī)定。
針對(duì)這種情況,長(zhǎng)春市工商局經(jīng)過認(rèn)真研究,制定了《撤銷吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照行政處罰決定操作規(guī)程(試行)》,對(duì)可撤銷處罰決定的證據(jù)、具體的操作規(guī)程、使用的相關(guān)文書作了明確規(guī)定,有效保障了企業(yè)的合法權(quán)益,保證了各單位執(zhí)法的規(guī)范性、一致性。
(四)加強(qiáng)宣傳,提高知曉率,讓企業(yè)清晰認(rèn)識(shí)“吊銷”與“注銷”的區(qū)別?,F(xiàn)階段,大部分企業(yè)不能區(qū)分“吊銷”與“注銷”制度的意義和性質(zhì),甚至有的企業(yè)根本不知道被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后仍然需要依法履行注銷程序,認(rèn)為被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照就已經(jīng)退出市場(chǎng)。這導(dǎo)致在清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作中出現(xiàn)大量被吊銷但是不注銷的“休眠企業(yè)”。
長(zhǎng)春市工商局將注銷登記放在與年報(bào)工作同等重要的位置進(jìn)行宣傳,加強(qiáng)企業(yè)對(duì)注銷登記的認(rèn)識(shí),增強(qiáng)企業(yè)依法辦理注銷登記的意識(shí)。此舉對(duì)減少“休眠企業(yè)”數(shù)量,營(yíng)造更加健康、有序的市場(chǎng)秩序有著積極的推進(jìn)作用。
(五)探索建立依職權(quán)強(qiáng)制注銷登記制度,突破長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出市場(chǎng)的“最后一公里”。對(duì)于不主動(dòng)依法履行注銷登記程序的被吊銷企業(yè),應(yīng)探索建立強(qiáng)制注銷登記制度。
清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作任重道遠(yuǎn),責(zé)任重大,清理只是緩解商事制度改革進(jìn)程中市場(chǎng)“退出難”的一個(gè)手段。要徹底解決“退出難”問題,應(yīng)以發(fā)現(xiàn)的問題為契機(jī),透視成因,完善相關(guān)約束機(jī)制,真正建立起完備的市場(chǎng)退出制度。(來源:中國(guó)工商報(bào)關(guān)皓午 徐華東長(zhǎng)春市工商局 )